能源轉型：政策如何助力太陽光電「發光」？
READr 讀+ 2019年3月14日
過去以鹽田、黑面琵鷺為人所知的台南七股，如今因太陽能板「漁電共生」議題再度成為新聞焦點。2019 年 3 月 8 日，上百名七股漁民赴臺南市議會，拉起「漁電共生害死漁民」抗議布條，反對將七股優良漁業生產環境劃入發展太陽能光電的區域。漁民認為太陽能產業進駐會帶來污染，也會影響黑面琵鷺來臺過冬的生態。
雖然目前還沒有任何一件在七股的漁電共生案獲得通過，但七股地方的爭議折射出太陽光電在臺灣發展的困境。
蔡英文政府大力推動「能源轉型」，預計到了 2025 年，再生能源的發電佔比會從現有的 5% 左右，提升至 20%。目前臺灣再生能源發電量以水力發電為大宗，但水力發電成長空間有限，太陽光電成為增加再生能源發電量的要角。依照政府規劃，2025 年太陽能會成為臺灣發電量第一的再生能源。
臺灣自 2000 年開始補助政府單位及民間設置太陽光電設施，但誘因不足導致廠商參與度低。2009 年《再生能源發展條例》確立台電以 20 年為期，以固定優惠價格收購綠電的「躉購制度」後，裝置容量才開始明顯快速上升。
提倡綠能的蔡英文政府上台後，2016 年實施「太陽光電 2 年推動計畫」，規劃短期內大幅提升太陽能裝置容量，打下中長期發展的基礎，長期目標是屋頂型太陽光電設置 3000MW，地面型 17000MW。
雖然在蔡政府的政策鼓勵下，太陽光電裝置容量成長率高，但要達成目標還需要高倍數的成長。地面型太陽能的發展因可用地有限而發展較慢，經濟部評估，需要 2.5 萬公頃的土地來達到 2025 年地面型太陽光電的目標，經濟部清查鹽田、嚴重地層下陷區等不利耕作區域、垃圾掩埋場或受污染土地、水庫埤塘等水域用地，規劃在其上架設太陽能板。
經濟部在 2018 年表示，透過各部會盤點，需要的土地初步已經到位。太陽能板業者對 READr 預測，隨著政府釋出可用土地，近年太陽光電會迎來裝置容量的「爆發期」，可望在 2025 年達到 8000MW 的總裝置容量，但因為可用地有其上限，除非開放更多管制土地（例如鹽灘地等不利耕作區）增設太陽能板，否則要達到 20000MW 的政府目標，他坦言「有困難」。
賣電利潤高 農漁改種電
但並不是解決土地問題就好。實際執行時仍產生不少爭議，例如不利耕作區上的違建、墓地、廟宇如何處理？偏遠地區甚至沒有電力基礎建設能將太陽能發的電併入台電電網，如何讓土地發揮其應有功能而不是讓光電業者收去種地影響農漁業？
太陽能光電業者 2017 年開始進入盛產文蛤的七股，打算在魚塭上插起一片片太陽能板。由於太陽能賣電的利潤比養殖業多，捧著資金的業者以高出漁民 10 倍的租金向地主承租魚塭，七股沿海地區有大約 1200 公頃的養殖面積，目前已有約四分之一的土地預備種電。當地漁民面臨養殖面積減少、租不到或租不起地的狀況。
政府要求「漁電共生」的太陽能板遮蔽面積最大只能佔養殖區的 40%，其餘 60% 仍用作養殖，且養殖總產量必須維持在 70%，養殖業者仍擔心這個「漁電共生產量可達七成」的數據僅在農委會水產試驗所實驗過，實際情況難以預期。
而且居民擔心清洗、維護太陽能板的水流到養殖區會影響收成，候鳥黑面琵鷺來臺避寒的生態區也可能受到破壞，再加上太陽光電躉購合約一簽就是 20 年，退役淘汰的太陽能板尚未有明確政策規範如何回收，太陽能板對當地地貌的長期影響等等，都讓當地人擔憂。2018 年 7 月，一群七股漁民北上行政院陳情，要求政府縮小種電比例至 20％，剩餘 80％ 保留原本的養殖功能、太陽能板避開黑琵覓食區等等，希望能減少太陽能對當地環境的衝擊。
不過在去年底時，台灣再生能源推動聯盟舉辦「十大綠能假新聞」記者會，邀請到綠能業者澄清常見的誤會。太陽能板業者表示，太陽能板的清洗只需要清水，不會有清潔劑污染土地或水源的問題。至於回收機制，台灣曼瑞迪斯總經理戴英傑提到，太陽能板模組的可回收率已經從 90% 提升到 96%，且環保署已經在制訂回收體系，經濟部能源局也規定太陽光電模組商要預先負擔太陽能板回收基金。
目前台南市政府目前尚未核定七股地區的魚塭設置光電案，市政府表示，發電的利潤將會一定程度回饋養殖業者，保障當地居民工作權，秉持「農地農用」、「農漁為本，綠能加值」的精神。
除了漁業以外，還有農業。政府從 2013 年開始放寬農地裝設太陽能板，出現許多「假農作真種電」的現象，良田閒置成發電廠，影響農業品產值，政府在亂象曝光之後才開始查緝。
屋頂型太陽能也遇到阻礙
在大塊土地難覓的情況下，蔡政府推動太陽光電的短期策略是「先屋頂後地面」，推動在中央政府機關、各級學校、工廠、民宅和農業用地廣設太陽能板，目前屋頂型太陽光電發展較快，在 2019 年初已累積 2400MW ，可望提前達標。
屋頂型佔整體太陽能裝置約 78%。政府除了在公有建物上大規模裝置太陽能，也突破以往裝設的最大障礙：頂樓加蓋違建不能裝設。2017 年，法規放寬一定高度的太陽能板可以在不影響建築架構的情況裝設在違建上。但面對違建「就地合法」的疑慮，政府強調，不會因為加裝了太陽能板就有差別待遇，該拆的還是會拆。
雖然屋頂型太陽光電的爭議相對較小，設置多在市區，沒有破壞當地生態的問題，主要碰到的問題卻發生在廠商端。由於面積太小裝設不敷成本、面積大又需要與許多住戶協調，影響廠商參與家用屋頂型太陽能的意願。
太陽能板的申裝手續繁瑣，雖然手續已經比十幾年前簡化許多，但仍被廠商和民眾抱怨。以小型屋頂太陽光電案場為例，從申請到售電約需半年，中間需經過系統廠商規劃、場址評估、與系統商簽約、建照申請、向台電申請併聯、向能源局申請備案等十幾道流程，經濟部擬進一步簡化申請流程，預計 2019 年上路。
正反意見交鋒
政府大力發展太陽能的政策在 3 月 10 日、11日兩場立場相左的「民間能源會議」上都有所討論。前行政院副院長杜紫軍認為，太陽光電實際能用的土地不足，根本無法達標。他也質疑太陽光電不穩定，夜晚、天候不佳都會影響發電，且太陽能板多位於中南部，對改善北部缺電情況幫助不大。因此他主張「有能夠用的先用」，以核能作為穩定供電來源，再穩定發展太陽光電等再生能源。
臺灣再生能源推動聯盟則在 11 日的能源會議中提出反駁，太陽能板業者指出，「太陽能發電量不穩」已經是過去式，太陽能發展多年，太陽能板與發電廠已遍佈全島，局部性的天候變化不會造成大規模缺電，且隨著儲能設備的發展，也能應付夜間供電問題。臺灣再生能源推動聯盟呼籲政府和民眾繼續支持太陽光電發展。
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