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綠能相關-盤點蔡英文「產業之旅」的下一步

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聯合／盤點蔡英文「產業之旅」的下一步

2016-03-06 04:26 聯合報 聯合報社論

總統當選人蔡英文最近展開「產業之旅」，參觀其政策辦公室挑選的五大重點產業。蔡英文已參訪生技、綠能、機械等產業，基本上與其選前揭示的方向相同；但隨著其過程中揭露訊息的增加，則讓人對新政府產業政策構思的完整性不無擔心。以下，我們將從幾個不同的角度切入分析。

首先要探索的，是產業政策的本質。多數民主國家政府都不願意做「產業裁判」，決定哪些產業在競爭中誰該勝出、誰該淘汰。亦即，產業政策最困難的環節，就是產業的「挑選」。是綠能、生技雀屏中選？或是機械、半導體突圍而出？由於這些產業都已浮上檯面，表面上看，重點產業之挑選皆經過客觀分析，但這「客觀」分析背後難免有既有業者的種種努力，遑論政治人物及其親友投資的「關鍵產業」了。

以日前召開的綠能相關會議為例，人們看到諸多業者侃侃而談其產品之重要，但對於國家整體能源的思考則極粗疏，缺乏總體觀點。例如，業者要大幅增加太陽光電發電「瓦數」，以取代核能發電瓦數，卻未區辨太陽能與核能「基載」概念截然不同。再如，業者希望增加電板布建範圍，卻未談到儲能技術的缺口。蔡英文政策辦公室規畫「整合、內需、國際」的三階段發展策略，並未思考輸出太陽光電系統整合可能面臨的「在地文化」挑戰。如此鋪陳的綠能政策，究竟經過多少沈澱、內化，令人不無質疑。

其次，除了產業「挑選」，另一個值得探索的面向就是「政策手段」。三十年前，政府官員對於提振產業最常提出的政策，就是投資抵減、研發抵稅、特區減稅、保稅輸出、配股緩徵等租稅優惠。後來因為許多人反對「產業別」的租稅優惠，認為有扭曲之虞，《獎勵投資條例》才轉變為《促進產業升級條例》。此外，若干知識產業需要學界積極投入，也因種種法規限制而寸步難行。

九年前，當政府發展生技產業時，發現法規環境難以有所作為，就以《生技新藥發展條例》予以單點突破。這項條例，在租稅、技轉、兼職各方面創造出「例外」，使得生技產業的發展環境較其他產業為佳。據報導，蔡英文幕僚有意複製《生技新藥條例》模式，也制定《策略性產業發展條例》。但如此不斷複製「例外」，將創造一拖拉庫的產業特殊優勢，非僅紊亂法制，更將產生後遺症。

蔡英文陸續楬櫫其看好的五大產業，但這些產業的「策略性」何在，似仍缺乏理論基礎。此外，許多產業關聯極廣，例如五大產業之一的「物聯網」，幾乎可以是「任何物件裝上晶片或感測器」的結合。若對其他四大產業優惠而獨漏物聯網，似顯疏散；但若要對無邊無際的物聯網產業給予優惠，則社會百業大概難有不享優惠的情形，法制將形同崩盤。

上述討論或給準執政者一些思考上的提示：一，國家究竟該不該挑選「重點」產業，給予特殊的待遇？二，在資源有限下若一定要選擇重點發展產業，那麼選擇的原則是什麼？是否該有利益中立的檢查機制？三，在挑選時，如何不受既有產業的局限，而能讓尚未成型的未來產業冒出頭？四，產業發展除思考成敗，也牽涉到就業、財富分配、社會公平等面向，那麼，在挑選未來發展方向時，對這些面向應如何對應觀照？

許多人都說，國家政策的制定，「藝術成分多、科學成分少」；旨哉斯言！當年政府在諸多顧問公司反對的情況下，力推「全無成功跡象」的晶圓代工產業，大概就不是科學分析的結論。蔡英文的重點產業挑選、產業發展方向、政策論述架構，固有其宏圖，唯內容和架構似仍未臻成熟，既沒有科學的論據，也缺少藝術的創意揮灑。因此，對於產業政策的構思，我們呼應小英當選時的呼籲：要謙卑、謙卑、再謙卑。

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